解析乡镇长选举改革创新模式
文章来源：《内部文稿》
选举制是现代社会普遍采用的一种权力交接模式，中国也不例外。依据我国人民代表大会制度的规定，作为农村基层政府首脑的乡镇长，如同各级政府首脑一样，须由同级人民代表大会选举产生。在实际的运作中，党委往往先提出拟任乡镇长的建议人选，在听取各民主党派和各主要社会团体的意见后，推荐给乡镇人民代表大会主席团，再由人民代表大会依照法定程序选出乡镇长。这种传统的乡镇长选举方式作为一种间接选举，在候选人产生、选举的竞争性、公开性等方面都有许多不尽人意之处，从而使其在充分体现民意和民主性方面大打折扣。1997年党的十五大做出“扩大基层民主”的决策，明确提出“城乡基层政权机关”要“健全民主选举制度”；十五届五中全会又明确宣布，要“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序的政治参与”。在这样一种大气候下，在党的十五大后进行的第七次(1998——1999年)和第八次(2001——2002年)两次乡镇换届选举中，四川、山西、广东、湖北的部分乡镇，对乡镇长选举的方式进行了程度不同的改革和探索。依其对传统乡镇长选举制度的突破程度和创新程度的不同，本文将其分为四种模式：卓里模式、大鹏模式、步云模式和杨集模式。
一、乡镇长选举改革创新的四种模式
模式之一：山西卓里镇的两票选任制
两票制原本是农村村民委员会选举过程中出现的一种制度创新，它的基本要点是打破“党委推荐提名”的做法，将“群众参与”、“公开提名”、“差额选举”等原则引入选举过程。卓里镇的镇长两票选任制就是把原来村级两票制的方式运用到乡镇长选举制度中。卓里镇地属山西省运城地区临猗县。1999年4月初，在山西省民政厅和运城行署的直接指导下，临猗县领导人决定在本县进行两票选任制选任乡镇主要干部的试点。两票选任制分为两个步骤及先后投两票。第一票为民意调查票，由全镇选民对卓里镇主要领导干部进行民意调查。民意调查的主要对象是镇党委书记、镇长、人大主席三位主要领导干部。第二票是在民意调查之后，先后召开党代会和人代会，经过民意调查投票的三位领导干部，只要其获得的信任票达60%，即可分别作为党委书记、人大主席和镇长的候选人，在两会上由人大代表进行投票选举。这样，两票选任制的程序正式完成。
模式之二：深圳大鹏镇的两票选举制
1999年1月至4月，深圳市龙岗区大鹏镇在国内首次用“两票制”的方式民主推选产生了新一届镇长。“两票制”选举镇长，是指在镇长选举过程中，把过去由党委考察推荐镇长预备人选的工作，改为由党委确定镇长的基本条件，然后发动有选举权的公民民主推荐镇长人选，党委根据民主推荐情况，经资格审查后，组织获较多人推荐的镇长人选公开竞选演说，之后进行民意测评，选出得票最多的人，由此完成第一票即“民意票”；党委根据群众提名推荐和民意测评情况，把得票最多的人确定为镇长预备人选，以镇党委名义推荐给镇人大主席团，交由镇人民代表大会全体会议依法投票选举，此为第二票，即“选举票”。
大鹏镇的“两票制”与卓里的“两票选任制”有所不同，后者仅仅只是对镇主要领导特别是书记、镇长和人大主席三人的信任投票，从而只有否决机制没有举荐机制，而前者实际上具有直选的性质，他们在这个过程中始终坚持了票决制，并且进行了“海选”镇长候选人的试点，因此，大鹏的模式在改革的力度和民主的程度上要远远高于卓里的“两票选任制”。尤为可贵的是，大鹏镇的“两票制”是在不改变现行《组织法》和《选举法》的条件下，在现有的政治体制框架内进行的，它比较有效地将新的民意基础与传统体制衔接了起来，既发展了社会主义民主，又维护了社会的政治秩序，阻力较小，成本较低，在我国的政治体制改革的推进过程中具有较强的现实可操作性。遗憾的是，去年7月，广东停止了大鹏的“两票制”选举试点。
模式之三：四川步云乡的直接选举制(又称直选乡长)。
四川省遂宁市步云乡于1998年12月进行了一场别开生面的选举乡长试验。具体做法是：先由市中区区委发文公布选举章程，再由步云乡选民联合推荐候选人，然后召开选区联席会议，在报名的15名候选人中确定2名，与党委提名的1名候选人一起参加预选。预选时先召开由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导人共162人组成的选区联席会议，会上由每一位候选人发表20分钟施政演说，外加10分钟提问，最后进行投票表决，得票最多的2人作为正式候选人参加正式选举。预选结束后，组织一系列竞选活动供候选人发表政见。正式选举时，全乡有选举权的6000多名村民均可参加，分设不同投票点，并设秘密划票间。选举结束后，1999年1月4日，获胜者谭晓秋在乡人代会上宣誓就职，中国的第一位直选乡长由此产生。
由于有人批评步云乡1998年的乡长直选违宪，在2001年底的新一届乡长换届选举中，步云的换届进行了重新设计。新的换届的设计思想是，用全体乡民直接投票选举的方式产生一个乡长的候选人(而不是乡长)，然后将这个唯一的候选人拿到新的乡镇人民代表大会上去通过，产生正式的乡长。谭晓秋再次当选为乡长。这样的做法实际上仍然是直选，但是在法律上讲是人大选的，是合法的。
模式之四：湖北杨集的“海推直选”模式
2002年8月8日，湖北省京山县杨集镇党委、政府发出了一封《致全镇选民、党员的公开信》，拉开了我国历史上具有开创意义的以“海推直选”的方式选举产生镇党委书记和镇长的序幕。所谓“海推直选”，就是镇党委书记由群众推荐、党内推荐、党代表直接差额选举产生，镇长由“选民推荐、村(居)民代表推荐、人大代表直接差额选举”产生。一改过去镇党委书记、镇长由上级党委提名产生候选人的做法为全体选民(或党员)“海推”，改过去等额选举为差额选举，改间接选举为“直选”。按照杨集的方案，书记、镇长“海推直选”分三个步骤进行。第——步，召开全镇选民大会，根据自己意愿推荐书记(镇长)初步候选人，按得票多少，取其前三名。第二步，召开全镇党员大会、村(居)民代表大会，对前三名投票，按得票多少，取前两名为党委书记(镇长)正式候选人。第三步，召开党员代表大会(人代会)，对两名正式候选人投票，直接差额选举产生镇党委书记(镇长)。9月4日，我国历史上首位“海推直选”的乡镇党委书记在杨集产生。
杨集的“海推直选”方案很费了设计者的一番心思。第一步“海推”体现的是民意，而后两步则是与党和人大制度的现行规定相衔接，这样不至于使改革方案与法律法规相抵触。与步云的直接选举制相比，“杨集海推直选”的突破性意义在于以下两点：一是以前乡镇一级的民主改革主要集中在乡镇长的选举上，而这次扩大到了“一把手”——书记身上；二足以前不论是公选还是直选，都有上级党委提名的候选人参与，而这次，提名权交给了群众，上级党委不指定候选人，完全由老百姓自己推荐。
以上四种模式对乡镇长选举的探索，一种比一种对传统政治体制的冲击大，一种比一种更间接选举向直接选举、由封闭式选举向开放式选举、由等额选举向差额选举、由形式上的民主向实质上的民主靠拢。也正因为如此，这些探索与创新受到了一些人的置疑与批评，甚至引起了一些人的忧虑。在这里我们不妨一一列出，对之进行分析，以求能“排疑解惑”。
二、对乡镇长选举改革创新模式置疑的分析
置疑之一：乡镇长选举的改革不合法
此置疑是由步云乡的直选乡长引起的。步云的直选乡长一经产生，很多人就指出乡镇直选不合法，不应加以推广。步云的选举确有违宪之嫌，因为我国宪法第一百零一条规定“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。那么，如何来看待直选乡长的“不合法性”问题?笔者认为，直选乡镇长是中国民主发展的必然趋势。早在1984年4月16日，邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中就谈到：大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。但是普选不可能一蹴而就，它必须渐进地进行。就像中国的经济体制改革一样，而乡镇长的直选正是迈向普选的第一步。从政治哲学的角度来看，法律与政治发展之间是—种动态的平衡。法律一方面稳定了政治，另一方面亦会落后于政治发展。在法律落后于政治发展的情况下，我们决不能以落后的法律阻碍改革的进行。因此．就合法性而言，最重要的是忠于法律的精神与原则，而具体的法规是可以变化发展的。最好的法律也不可能一成不变。在这个意义上说，“直选”与宪法的一切权力属于人民的精神是完全—致的，甚至可以说“直选”更接近于宪法的精神。
置疑之二：乡镇长选举的改革会破坏地方稳定
“乡镇长选举的改革会不会影响地方稳定?”提出这一置疑的人高度重视与珍惜中国的政治社会的稳定，无疑是难能可贵的，毕竟，中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么也搞不成，有些人担心，如果搞乡镇长选举的改革，可能出现在选民之间拉帮结派，在候选人之间互相攻击，在宗族之间挑起矛盾，在官民之间制造离间等负面情况，这样就会诱发事端，破坏稳定。事实上，在前文列举的四个案例中，组织者之所以进行乡镇长选举方式的改革，它的目的是要建立一种规范化、程序化、公开化的民意表达和政治选择机制，使人民群众的根本利益通过现代法治的形式得到有序而合法的体现，从根本上解除干部和群众之间的紧张关系，实现地方的稳定。通过考察我们发现，在上述各地乡镇长选举过程中，选民们都经历过“发泄怨气”——“踊跃提问”——“积极投票”——“普遍认同”几个阶段，这是一个情绪宣泄、利益表达、政治参与、当家作主的过程。从社会稳定的视角看，也是一个以制度创新消解不稳定因素，增进政治认同，营造稳定局面的过程。可见，乡镇长选举的改革只要认真准备、审慎实施，它作为扩大农村基层民主的切实的一步，是有助于实现社会稳定的。
置疑之三：乡镇长选举的改革会动摇党的领导地位
担心乡镇长选举方式的改革会导致“雪崩效应”，从而导致***执政地位的丧失，可以说是目前对乡镇长选举改革的最大担心。这种担心完全是不必要的。应该看到，目前各地乡镇长选举方式的改革都是在坚持和完善***执政地位的前提下进行的，是对“党管干部”原则在新形势下的诠释和实践。这主要表现在以下几点：首先，所有的试点地区都是由上级党组织精心挑选的；其次，在所有进行了改革试点的乡镇，选举的实际主持机构都是由地方党组织直接领导的，从选举改革的宣传发动到候选人条件的确定和资格的审核，再到选举的有关规则和程序的制定，都是在党的领导下进行的；第三，最重要的是，这些试点地区选举产生的乡镇长都是党员。这样做的最终结果是，借助乡镇长选举的法定程序，党组织的意志转化为选民的意志。
上述各地出现的乡镇长选举方式的探索和创新在我国无疑是新生事物，对这个新生事物，人们产生一些疑虑和担心是可以理解的，但是我们决不能因此而强行禁止。一方面要看到，目前在中国还不具备大规模地推广直选乡镇长的条件，另一方面也要看到上述各地对乡镇长选举改革的探索和创新都是人民群众的伟大创造，在某种意义上说四川步云的直选乡长与安徽小岗农民实行包产到户具有同样重大的意义。因此在基层民主建设的实际进程中，我们要像在经济改革中一样，不仅要尊重人民群众的经济首创精神，而且还要鼓励人民群众的政治首创精神，要允许试，允许闯。只有这样，才能为中国民主政治的进一步发展创造条件，打好基础，做好准备；也只有这样，才是对邓小平理论这面旗帜的真正高举，是对“三个代表”重要思想的真正实践。
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