不是缺乏丑闻，而是缺乏耻辱感

2006年09月14日09:02 南方新闻网
 
　　媒体思想之刘洪波专栏

　　审计署近日公布42部门2005年度预算执行审计结果，众多中央国家机关违规使用资金的问题赫然在目，其中有些部委是再次发生同样违规问题，可谓“二进宫”。说到对某件违法违纪行为从宽发落，人们往往说“念其初犯，而且态度很好”，我就不知像国资委、体育总局私设“小金库”的问题再次被审计发现，将会如何处置。

　　审计中出现的问题会反复出现，是该赞叹审计署工作有成果，还是该说审计结果其实没什么威力呢？或者两者都有之吧。审计部门的工作是值得肯定的。当然，前不久某地发现有审计人员被请去喝酒喝得永垂不朽了，使得“谁来审计审计部门”之类的疑问变得很有先见之明。不过，问题不会因审计报告的发布而改变，又表明审计报告其实顶不了什么事。

　　一个现成的例子，是国家旅游局。审计报告说，国家旅游局指定所属企业统一采购和销售导游人员IC卡管理系统的机器设备，所属企业从中获利688.42万元，同时年度结余资金未按规定纳入下一年度预算安排。国家旅游局说，已作出整改决定，审计中发现的“只是简单的计算问题，没有腐败行为”。

　　我就不知道，既然只是一个计算问题，就是说属于“口径”不同而出现的差错，那么旅游局定下整改措施，“对未纳入预算安排使用的项目结余资金，拟在编制2007年度部门预算时优先安排使用”，“对下属单位的不当得利，拟在该单位办理完公司年检后收回”，岂不是多此一举？本着有什么问题就解决什么问题的原则，计算问题，只需更正一下数据就成嘛。

　　“只是计算问题”，何其轻简的一个回答，这是化解问题的托词，也表明了审计结果的无足轻重。在中国，只要说话的人有足够分量，“再小的事也是大事”，有谁敢说“只是小问题”，而没有分量的话，再大的事也可以“只是小事”。这就是中国政治生活中关于事情大小的辩证法。审计报告中的问题，被说成“只是计算问题”，辩证认识的结果，反映了审计报告的真实分量。

　　旅游总局说，审计报告反映的问题“没有腐败行为”。世界上不同的国家或者地区，对何谓腐败的定义肯定存在着某些差异。但一个政府机构，指定所管理的行业内各企业统一采购某种商品，并且从中获得利益；另外，其年度结余资金不列入下一年度预算。如果这不算腐败行为，那么按照外交辞令，我只能说对人们在腐败行为的定义上所存在的差异感到遗憾。

　　我理解，腐败就是不正当地使用权力，或者说利用公共权力谋取非公共利益或使其公共权力的权威性受到影响的行为，那么我理所当然地认为审计报告中出现的问题都是腐败问题，因为这些问题是公共权力的不正当使用，这种使用导致相关部委的信誉受到影响。而旅游总局明确地说“没有腐败行为”，大概在其概念中，一个事情只要没有人被抓到牢里去，都不能算腐败。

　　可以说，审计报告中列举的每一个问题，在世界很多地方会被视为很大的丑闻，而在我们这里，出现了这些问题的部委却大言不惭地说“没有腐败行为”，简慢之状，跃然其表。这让我不由想起陈凯歌说过的那句名言来，陈的那个名言用在他所愤慨的“馒头事件”上并不妥当，但用在这里，真是再贴切不过了。

　　严格地说，我们这里缺少的不是腐败行为，而是缺乏把腐败视为腐败的理解能力，不是缺乏丑闻，而是缺乏耻辱感。“上头是好的，都是下面这些人搞坏了”，以前很多人这样说，现在已经不太听到了。为什么呢，审计报告可资说明，既然某些中央部委都在违规违纪，各谋利益，人们还能相信哪个“上头”呢？以前人们以为不好的事情都是出在下头，现在人们知道这也许只是上行下效罢了。

　　(作者系《长江日报》评论员)

　　本版言论仅代表作者个人观点

预算法软弱无力 审计如风过耳 
 
 
 
【来源：南方日报报业集团-南方都市报】 
　　社论

　　9月11日，国家审计署发布了2006年第5号审计公告，公布了42个部门单位2005年度预算执行审计结果。审计过程中发现的问题，都是老问题:预算项目执行不及时；未将国有资产收益纳入预算管理；虚列外事经费，自行处置资产，形成账外资金；挤占、挪用、截留财政专项资金；挪用科研专用基金，转移财政项目资金……其中一部分是预算执行的效率问题，例如，资金计划安排过细，资金多头审批。
 
 
但是更集中更严重的问题，是花样翻新名目繁多的资金挪用。其数目以千万、亿来计算，看起来触目惊心。

　　审计署自2003年以来，逐渐开始披露中央部门的预算执行审计结果。最初虽然只是有选择地公开冰山一角，但还是引起了很大社会震动，民间情绪带来很大压力，要求“问责”。披露内容的逐年增加，到2005年涉及32个部门无一“干净”，涉及资金更是超过百亿元。但是批评追问的声音却不见加强，甚至稀落起来。对于有审计无问责的不合理事实，公众似乎已经逐渐麻木，或者因为问题过于巨大而感到无能为力。今年42部门审计结果全文公布，然而却未必因为更全面的公开而带来更有力的问责力量。从同时公开的整改方案看，其解决思路还明显浮在表层，具体问题具体搪塞，其力道远未触及问题核心。

　　问题核心很简单，就是追究责任，并且是有法可依地追究责任。公开曝光之所以变得无能为力，就是因为它所制造的压力无处落实，无从下手。国家财政预算，将会因为财产权力的转移而深刻地改变社会权力结构，是最重要的国民事件之一。所以，编制、审核、执行及监督，预算程序的每一步都应该公开在社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。我国目前预算程序的主要法律依据，是1994年全国人大通过的《中华人民共和国预算法》和1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》。但是，这两部法律仍有明显的粗疏和遗漏，其中最重要的便是有关法律责任追究的条款不足。

　　在预算法中，有关法律责任的规定仅有3条，而且都仅限于追究行政责任。其中第75条的规定与2000年开始的部门预算改革不符，已经滞后了，另外两条也因“法不责众”而很少执行。现实中发生得多，处罚得少。另外，对于预算法律责任的追究，我国刑法也没有相关规定。法律文本缺陷的直接后果就是，严重降低了法律的约束力。违反预算法的最高责任不过是行政责任，而且是很少被追究的行政责任，这法律自然很容易沦为一纸空文。

　　更具体的，预算的执行和监督，就不仅需要预算法的护航。每一年的预算方案都不尽相同，而预算法不可能涵盖如此的灵活性和变动性，因此对于方案执行很难给出详细完备的规定。因此，每一年的预算方案通过之后，在资金按照方案落实到各个部门之后，资金的使用权就掌握在各部门手中。最终资金流向是否与预算方案一致，都只是呈现在事后的审计报告中，而不带来任何其他后果。在这样的情形之下，预算方案基本上就是各个部门为争取资金而编写的美好借口，一旦通过就变得毫无意义。目前审计查出的最严重问题，例如，发改委公款为职工购房、体育总局挪用2787万彩票金炒股、铁道部下属单位1.64亿建酒店，这些数目惊人的资金挪用，都可以简单地归咎为——预算方案未能得到应有的尊重。

　　预算花钱两回事，这现象目前看来非常严重，但其实这并不是一个从制度设计上很难解决的问题。本来，预算方案一旦通过，就应该形成法案，具有法律效力。当然，这法案必然要包含责任追究的条款，以保证其有效的约束力。不过，从另一方面讲，具有法律效力的预算法案，其形成过程也必须是严肃的、规范的。它应该秉承预算程序的公开原则，也应该遵守宪法规定的立法程序。在我国，预算方案由各个部门下级申报上级审批综合而成，虽然需要各级人大通过，但基本上是行政力量主导。即使这样的编制过程，预算方案也可以通过行政立法的方式获得法律效力——只是，这法律效力所约束的，正是行政部门自身，他们明显更有动力将预算方案保持为一个索要资金的名目。

　　审计报告年年公开，大概以后也不会再形成什么风暴。但是，审计出来的问题，它的恶劣后果肯定不只是愤怒的社会情绪，它对社会机能的破坏无须赘述。一个理想的解决方案当然是全面修改预算法，一方面要明确法律责任，一方面要改进预算案的编制审核程序，并赋予其法律效力。
 
 

看了审计报告，俺不再买体育彩票 
 
 
【来源：南方日报报业集团-南方都市报】 
　　来信/来论

　　审计署2006年第5号审计公告披露，多部门违规操作被通报，其中包括国家体育总局擅用2787万彩票资金炒股。

　　国家审计署每年公布的“N部门去年预算执行审计结果”都是厚厚的一摞，看得人头大。
 
 
而更麻烦的是，你“头大”也是一个白搭，你见过有几个人因为违规使用资金而被问责了？但白搭也要看，看完之后能做的就去做，比方，看了今年的审计报告后，本人就决定，短期内坚决不再去买体育彩票。

　　发行体育彩票的目的在于筹集体育发展资金，引导人们关心体育、宣传体育、增强全民体育意识，积极参加体育锻炼。但现在看来，尽管用发行体育彩票的方式去筹集资金的目的确实是达到了，但筹集来的资金到底干什么用了却绝对是一个大大的问号。发行彩票的前提应该是“公平、公开、公正”，但体彩公司能够做到自肥，国家体育总局敢于擅用2787万体彩资金炒股，那么，我们有理由不去怀疑在彩票发行和开奖的过程中也存在相应的问题吗？

　　刘宇
 
 

遏止资金滥用，部委需要市场化 
 
 
【来源：南方日报报业集团-南方都市报】 
　　来信/来论

　　对比几年来的审计报告，非常突出的就是各部委下属事业单位的滥用资金行为。一些行为已经是“屡教不改了”。如去年的审计表明，2003—2004年，全国大学英语四、六级考试委员会向各地主考单位归集英语四、六级考试费1.4亿元。
 
 
而今年的报告又出现该问题:“2002年5月至2005年6月，全国大学英语四、六级考试委员会集中各考点上交的考试费2.34亿元，已上缴财政专户1.86亿元，应缴未缴4771.45万元。”

　　我们来看看，这些机构的职责是什么？教育部的是考试，民政部的是彩票发行，而发改委的则是招投标，铁道部下属这个项目完全是宾馆服务业。这些哪一项不能进行市场化呢？福利彩票和考试的日常事务可以用竞争性招标外包的方式解决，别墅式酒店更可以进行完全的出售。

　　宾馆服务业、培训、招投标甚至考试、彩票发行，是否非得在行政权的覆盖范围，值得反思。与发达国家的官员相比，我国的官员大多称自己比较累，人事上的拖累当是其原因之一。部委之下有一堆的下属单位，下属单位还有一大堆的下下属单位，耗着的都是纳税人的钱。因此，不改变此现状，审计署的报告尽管年年批，但是年年都会有。

　　从外包至政府出售，这些轻重不等的市场化工具是可以自由选择来处理资金滥用，需要的就是政府的智慧和决心。

　　吴木銮