联合早报：要求中央与地方关系的改革 
 
 

　　改革开放以来，中国社会经济的快速发展高度依赖于地方层面的制度创新。八十年代的农村改革始于四川、安徽等地的制度创新，稍后的城市工业改革也不例外。

　　这种情况在今天仍然没有改变。近年来，各省都在进行着不同的社会经济改革实践，有些省
份甚至已经跨入政治领域进行一些地方性的局部改革，包括民主政治。

　　地方层面的所有这些制度创新是中国改革的主轴。如果没有地方的制度创新，就不能冲破旧制度对改革的制约，更不能实现发展的可持续性。

　　同时，地方层面的制度创新不可避免地要对旧的制度造成冲击，迫使对旧制度进行改革。如果旧制度不能加以改革，它就不能适应由地方制度创新造成的社会经济的变化，从而产生制度危机。

　　地方制度创新和现存制度之间的紧张关系最明显地表现在中央地方的关系上。地方创新往往要不是中央分权的结果，就是地方自我分权的结果。

　　无论是哪种情形，地方制度创新往往造成地方力量的崛起，中央权力从而相对缩减。中央权力或者权威的弱化必然会导致改革动力的产生，通过总体制度层面的创新重造中央地方关系。

　　涉及经济势力的关系

　　改革开放以来的第一波中央地方关系的总体改革发生在朱镕基时代。上个世纪，经过整个八十年代的分权改革，以及邓小平南巡以后的更加激进的分权运动，到九十年代中期，中央政府的权力和权威都被弱化。

　　九十年代中期开始，中央政府开始进行大规模但又有选择性的集权。

　　选择性集权意味着中央政府并不是要把方方面面的权力都集中在自己的手中，而只是有选择地把那些对国家整体至关重要的权力集中起来，而把更多的权力留给地方政府。

　　第一波有选择性集权主要表现在分税制的确立和中央银行制度的改革。分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。

　　同时，中央银行制度的改革，则有效切断了地方政府对国家金融体系的直接干预，从而提高中央政府进行宏观经济调控的制度能力。

　　又经过了十多年的社会经济变迁，现在中央地方关系再次面临总体制度层面的制度创新。

　　在过去的十多年里，地方层面的制度创新从未间断，今天各地的发展水平已经与十多年前今非昔比了。但是，在经过朱镕基时代的有选择性中央集权后，中央地方关系没有发生新的制度性变革。因此，在很多方面，中央政府的权威已经再次大大弱化。

　　中央权力越多越管不好

　　近年来，宏观调控的失利、整顿房地产不力和各地与土地有关的问题频频发生，所有这些迹象都表明中央权威和权力的弱化。并且这次比起前一次更为严重，因为现在中央权威的根源不仅仅在于中央政府和地方政府的关系，更在于中央政府和地方经济势力之间的关系。

　　第二波的中央地方关系的改革在所难免。问题是如何改革？这是个大问题，是中国所有改革中的重中之重。对那么大的一个国家来说，中央地方关系的改革既要巩固中央的权威与权力，又要继续依靠地方的制度创新精神求得进一步的发展。

　　要在两者之间找到一个均衡点并不容易。如果光是地方制度创新，没有中央地方关系的总体变革，那么权力重心会继续往下移动，甚至最终出现政权的地方化。但如果集权不当，地方制度创新就会被遏止甚至被抹杀，可持续发展就会成问题。

　　要在整体上改革中央地方关系，除了继续有选择性集权，看来别无他法。选择性集权的目标就是要在第一波改革的基础上进一步建立中央地方关系的制度构架。

　　在任何一个现代国家，有些权力必须是属于中央政府的。这些权力必须集中起来，即便花最大的代价也要集中，否则就不能维持一个统一的国家政权，或者造成国家的分裂，或者造成政权的地方化。

　　但是，集权必须是有选择性的，而非全面的。事实是，中央政府如果管的地方事务越多，就越管不好，或者管得没有效果。选择性集权因此也意味着选择性分权，把一些方面的权力彻底地下放给各级地方政府，实行充分的分权，让地方政府来治理地方社会。

　　无论是选择性集权还是选择性分权，如何进行是个大问题。朱镕基的改革仅仅集中在经济方面。

　　如果要继续在经济面来做文章，如何进行？如果经济领域的改革不足以改变权力和权威下移的局面，那么就要进入政治领域来改革。在政治领域，又如何能对中央地方关系进行改革呢？

　　在进行中央地方关系总体调整的同时，同样重要的是要在中央层面和地方层面对政府和地方经济力量的关系进行调整。

　　显而易见，中央权威的弱化不仅仅是对地方政府而言的，也是对地方经济力量而言的。当地方的经济力量和地方政府结合在一起的时候，地方往往就拥有了“否决”中央权威的基础。

　　如何把地方经济和地方政府分解开来，应当是中央政府的事情。再者，中央政府是否也应当扶植其他社会力量来制衡地方经济力量甚至是地方政府呢？

　　无论怎样做，都不是一件容易的事情。但如果没有中央地方关系的制度再创新，让目前的形势顺其发展下去，必然会继续弱化中央的制度权威，最终造成更具实质性的中央权威危机。

　　（作者郑永年，英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任）